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以十七大精神为指导，加强和改进人大监督工作 |
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以十七大精神为指导，加强和改进人大监督工作 |
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| 发布时间：2007年11月03日
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党的十七大报告对发展社会主义民主政治，其中包括完善制约和监督机制，提出了明确的要求和部署。我们要以十七大精神为指导，进一步加强和改进人大监督工作。
今年一月开始实施的各级人大常委会监督法，不仅对各级人大常委会如何行使监督职权作出规范，而且对“一府两院”如何履行接受同级人大常委会监督的义务也作出规定。因此，监督法颁布实施后，各级人大常委会都要依法加强对同级“一府两院”的监督；政府和法院、检察院也都要忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受同级人大常委会的监督，不断提高依法行政、公正司法水平。 不论是监督者还是被监督者，都要认真学习和贯彻党的十七大关于民主和监督的精神，从坚定不移发展社会主义民主政治的高度，不断完善监督机制，认真实施监督法，进一步改进和加强人大监督工作。
（一）重视制度建设，充分认识完善人大监督制度对构建社会主义和谐社会的重要作用
怎样保障国家长治久安？邓小平同志总结国内外的经验教训，得出出的结论就是要高度重视制度建设。邓小平理论博大精深，内容丰富。我理解主要是三个组成部分：建设社会主义市场经济，建设社会主义民主政治，建设社会主义精神文明。其中建设社会主义民主政治，最核心的内容就是使民主制度化、法律化，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”一定要立足于从民主制度上解决问题，这是邓小平民主法制理论的精髓所在。在我国民主制度中最根本最重要的是人民代表大会制度。其中包括作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度。人大监督的实质，是以权力制约权力， 从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。古今中 外的历史证明，掌握权力而不受制约，必然滥用权力、走向腐败。这是一个世界性的课题。但共产党的宗旨和社会主义的本质，是和腐败不相容的。 毛泽东同志早在中国革命胜利前夕就指出，我们党与历代王朝相区别，能够跳出始兴后衰、政怠宦成、人亡政息的历史 周期率，因为我们已经找到新路，这条新路就是民主，就是监督。改革开放以来，党和国家一直重视民主和监督制度建设。十七大明确提出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”“要坚持用制度管权、管事、管人，建立、健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”还特别强调，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。人大监督正是从源头上防治腐败的极为重要的制约机制和工作领域。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务。人大监督制度是构建社会主义和谐社会的重要制度保障之一，其具体作用主要表现在三个方面：一是，通过人大行使包括监督权在内的各项职权，保障党和国家重大决策的科学性和可行性，防止出现严重失误和损失，推进社会主义现代化建设事业健康发展；二是，加强人大监督，督促政府依法行政和法院、检察院公正司法，促进社会公平正义，最大限度地解决各种社会矛盾和冲突，在全社会形成各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面；三是，加强对权力运行的制约和监督，保护和实现人民群众的各项民主权利，规范国家机关的行为，防止权力滥用，有效地抑制被人们深恶痛绝的易于引发社会动荡的腐败现象，从源头上、制度上建立和完善防治腐败的机制和体制，保持国家和社会长期稳定和人民安居乐业。
（二）做到既不失职、又不越权，必需加强人大及其常委会自身建设
有的地方人民群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”不敢监督、不善监督、不愿监督，同在人大工作的同志的精神状态和业务素质有直接关系。特别是换届之后，一部分在党委、政府工作的老同志当选为人大常委会的领导成员，他们有丰富的工作经验，只要认真履职对人大工作是一个加强。但是，也确有一些同志存在“船到码头车到站”的思想，有的工作“不求过得硬，但求过得去。”“不求升迁，但求清闲。”有的怕开展监督得罪人，“人事问题举举手，审议报告拍拍手，实质问题不插手”。多一事不如少一事，不敢或不愿行使监督职权。还有些长期在党政机关工作的同志对人大工作的特点和方式不熟悉，把行政管理和首长拍板的工作方式搬到人大，不善于行使监督权，以至不适当地干预了政府和“两院”的正常工作。
在新形势下，人大工作任重而道远。人大的本职工作是民主法制建设。人大工作绝非二线岗位，而是依法治国的第一线。在人大工作的同志要做到“既不失职，又不越权”，不但要有一个好的精神状态，还有一个知识化、专业化和年轻化的要求，十七大就明确提出人大常委会要“优化组成人员知识结构和年龄结构”。中央[2005]号文件对人大制度建设也提出明确要求。我们一定要按照中央的要求，切实加强人大思想政治建设、业务素质建设、工作作风建设、组织制度建设，真正建设一支“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁”的人大干部队伍，以适应新形势下依法行使包括监督权在内的各项职权的需要。
（三）让权力在阳光下运行，发挥人民政治参与的积极性
人大监督的理论基础是马克思主义关于人民监督的思想。“三权分立”的理论基础是西方理论家、思想家提出的分权制衡学说，而我们的监督制度则是建立在马克思主义关于人民监督思想之上的。西方理论家、思想家为医治滥用权力症所开出的药方只能是从国家权力到国家权力，马克思主义则着眼于从人民权力到国家权力。植根于人民群众土壤的人民监督思想显然在继承分权制衡思想的基础上有了质的飞跃。当然， 现阶段人民监督主要是通过国家权力机关的监督来进行的，同时也十分重视人民的直接有序的政治参与。表现在监督方面就是十七大鲜明提出的“让权力在阳光下行使”。监督法的一个重要特点是充分规定了公开原则，除第七条总的规定人大常委会的监督情况向社会公开以外，还在第八条、第十四条、第二十条、第二十三条、第二十七条分别对听取和审议专项工作报告、计划预算监督和执法检查三种监督方式做了五处规定。这些规定为人民直接有序的政治参与提供了法律依据和基本前提。正是在坚持和实行公开原则的前提下，人民才可以通过各种渠道进行直接监督，比如说，参与选举这一伟大的民主实践，向人大代表反映民情民意，通过代表在人大会议上提出和审议有关议案；通过完善的基层群众自治机制，建设充满活力的城乡社区，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督；旁听人大及其常委会的会议，向人大提出批评、意见和建议；通过法律规定的申诉、控告、检举以及信访反映自己的意愿和诉求；在新闻媒体，包括报刊杂志、电视电台、网络论坛和博客发表意见和建议，形成强势的舆论监督；等等。只有让权力在阳光下运行，才能充分调动和发挥人民群众有序政治参与的积极性，确保权力正确行使。
（四）要科学规范党委和人大的关系，加强和改善党对人大工作的领导
我们党是执政党，毫无疑问，必须坚持党委对国家政权机关的领导，其中包括对人大工作的领导，这是人大工作保持正确方向的首要原则。但是，党同政权机关性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的重要讲话中指出：“要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职能。”很显然，党委和同级人大常委会不是上下级隶属关系，党委和同级人大常委会中的党组才是上下级隶属关系。那么,人大对党委可否进行监督呢？有一种说法主张党和人大的关系就是：党委领导人大，人大监督党委。这一说法倒是简要明了，但是有个问题：人大监督是严格依照法定程序进行的，有特定的对象、内容和方式。按照宪法和法律（包括监督法）规定，人大的监督对象主要是国家行政机关、审判机关、检察机关，党组织不是人大法定的监督对象。人大监督分为工作监督和法律监督。人大显然不能对党组织进行工作监督，如果人大会议讨论党委发展党员、进行先进性教育的工作，岂非笑谈？但是党中央的文件和党的领导同志一再指出，各级干部都是人民的公仆，都要受到人民和法律的监督。这里所谓法律监督，我认为主要指人大监督。党组织和党员干部出现违法现象，人大可以采取适当方式进行法律监督。这是基于两条理由：一是，根据宪法第五条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的规定，党组织出现违反宪法和法律的行为也必须予以追究。二是，中国共产党党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。同时，国家行政机关、审判机关、检察机关的领导人不少也是党委的领导成员，人大对“一府两院”领导人的法定的直接监督也可视为对党组织和党员干部的间接监督。 基于以上的分析，并结合实践经验，我们对规范党委和人大的关系，似可作如下考虑：一是，党委要适应新形势、新任务的要求，不断加强和改善对人大工作的领导，支持人大及其常委会依法行使职权。二是，党委作出的决策，凡是关系国家事务的，要求公民共同遵守的，应作为建议或者通过“一府两院”提出议案，提交国家权力机关制定法律、地方性法规或有关决定、决议，成为全体公民共同遵守的行为规范。三是，人大及其常委会要通过依法行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，自觉贯彻落实党的路线、方针、政策及重要人事安排。对重大事项作出规定，要通过人大党组向党委通报情况，听取党委的意见。四是，党委要把人大工作列入议事日程，重视人大建设，其中包括选派年富力强的干部到人大工作，逐步实现人大的知识化、专职化和年轻化；同时加强人大及其常委会中党组织的建设，充分发挥党员代表和党员委员的作用，支持他们依法履行职责。五是，人大及其常委会对于党组织的文件、决定中不符合宪法和法律规定的，可通过人大党组提出纠正的建议。人大及其常委会作出的决定，党组织和党员要模范地遵守。坚持做到以上几点，有利于改善党的领导方式和执政方式，实现科学执政、民主执政、依法执政。 要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、“两院”、政协以及人民团体的作用，同时从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。加强和改善党的领导，理顺政治体制，是进一步健全人民代表大会制度其中包括人大监督制度的根本保证和关键所在。
(作者为中国宪法学研究会顾问)
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